#73 — Droit d'expropriation : qui l'a demandé pour le CERN, et qui paie l'indemnité ?
Question adressée à la maîtrise d'ouvrage.
1. Projet mis en consultation le 10 mars 2023 : le droit d'expropriation peut être exercé par l'autorité d'approbation des plans.
2. Formulaire de réponse du CERN, consultation LERI (recueil des avis, p. 128–132), sous la responsabilité de la Directrice des Relations internationales : « Le CERN part du principe que la procédure d'expropriation sera précisée par le biais de l'Ordonnance sur la procédure d'approbation des plans des constructions et installations du CERN et que la procédure d'expropriation sera conduite par le DEFR, au nom de l'État hôte. » Le CERN y écrit aussi qu'« exiger du CERN qu'il supporte les coûts des indemnités en cas d'expropriation aurait pour effet d'ajouter une charge supplémentaire sur le budget de l'Organisation ». La case de l'article 31n est restée vide. Les remarques générales figurent, selon ce formulaire, dans un courrier du 16 juin 2023 à la Mission permanente de la Suisse, « qui est annexé au présent formulaire ». Ce courrier figure aux pages 126–127 du recueil des avis publié, sous forme d'images scannées sans couche de texte : une recherche plein texte sur « Warakaulle » ou sur « 16 juin 2023 » ne le fait pas apparaître. Signé par Mme Charlotte Lindberg Warakaulle et adressé à Mme l'Ambassadrice Anna Ifkovits Horner, il demande aux autorités suisses leur soutien « pour l'acquisition et la mise à disposition, à titre gratuit, des terrains nécessaires à la poursuite des activités administratives et scientifiques de l'Organisation », projets « susceptibles de s'étendre au-delà des parcelles actuellement mises à sa disposition ». L'article 9, alinéa 1, lettre b, de la loi sur la consultation (LCo) rend les avis exprimés accessibles au public après l'expiration du délai de consultation.
3. Message du Conseil fédéral du 14 février 2024 (FF 2024 532) : « Le droit d'expropriation peut être exercé par le DEFR à la demande du CERN (l'indemnité étant versée par le CERN). »
4. Projet de loi joint au message (FF 2024 533), article 31b, alinéa 2, repris sans changement dans la loi adoptée le 27 septembre 2024 (FF 2024 2499) : « Le droit d'expropriation est conféré au CERN. »
5. Projet d'ordonnance VBAC et rapport explicatif du SEFRI du 26 février 2025, tous deux en allemand uniquement : la demande indique le mode d'acquisition prévu et l'état des négociations ; les efforts d'acquisition de gré à gré doivent être documentés ; le SEFRI agit par délégation du DEFR, y compris devant la Commission fédérale d'estimation. Qui conduit l'expropriation et qui verse l'indemnité n'y sont pas précisés. L'article 31b, alinéa 3, de la loi adoptée dispose par ailleurs : « La procédure d'expropriation n'est applicable que si les efforts faits en vue d'acquérir les droits nécessaires de gré à gré ou d'obtenir un remembrement ont échoué. »
Merci de répondre point par point, en reprenant la numérotation ci-dessous. Sur chacun des points, à défaut de réponse au fond, nous publierons, selon ce que votre réponse permet d'établir, soit qu'au 2 octobre 2026 aucun document, aucune disposition et aucune décision ne répond à la question posée, soit que le CERN dispose de l'élément demandé et refuse de l'indiquer, soit, en l'absence de toute réponse, que la question est restée sans réponse à la date de notre publication. Un renvoi à la compétence d'un tiers, à une phase ultérieure, à un document à venir, au caractère hypothétique de la question ou à une prémisse qui serait inexacte vaudra une telle absence de réponse au fond ; si vous estimez une prémisse inexacte, indiquez en quoi elle l'est. Un renvoi à la compétence d'un tiers sera en outre publié tel quel, avec le nom du tiers désigné et la mention que le CERN n'a pas répondu lui-même au point posé. Un renvoi à la confidentialité des travaux du Conseil, à l'inviolabilité des archives de l'Organisation, à la confidentialité de ses échanges avec l'État hôte, au secret de ses relations contractuelles ou à sa qualité de partie à une procédure ne dispense pas de répondre : si le CERN se prévaut d'un tel motif, qu'il l'indique expressément et le nomme, et nous publierons que le CERN refuse d'indiquer l'élément demandé en invoquant ce motif.
Un. Entre le 16 juin 2023 et le 14 février 2024, le CERN a-t-il demandé ou approuvé, par écrit ou oralement lors d'une réunion avec les autorités fédérales dont vous indiquerez la date, que le droit d'expropriation lui soit conféré ? Nommez le document et sa date, en répondant séparément sur « demandé » et sur « approuvé ». Si un tel écrit existe mais n'est pas public, indiquez-en la seule existence, la date, l'auteur et le destinataire, sans en divulguer le contenu. À défaut, confirmez qu'entre ces deux dates aucun écrit du CERN ne demande ni n'approuve que le droit d'expropriation lui soit conféré.
Deux. Dans ce courrier du 16 juin 2023, le CERN demande aux autorités suisses leur soutien pour la mise à disposition, à titre gratuit, de terrains susceptibles de s'étendre au-delà des parcelles actuelles. Dans son formulaire de réponse, il écrit qu'exiger de lui qu'il supporte les coûts des indemnités d'expropriation « aurait pour effet d'ajouter une charge supplémentaire sur le budget de l'Organisation qui devrait être compensée par les autres États membres ». La loi adoptée le 27 septembre 2024 lui confère néanmoins le droit d'expropriation. Le CERN maintient-il, au 2 octobre 2026, la position qu'il a exprimée le 16 juin 2023 ? Répondez par oui ou par non. Si oui, indiquez qui, selon le CERN, doit supporter les indemnités d'expropriation et le coût d'acquisition des terrains du FCC en Suisse.
Trois. La loi adoptée confère le droit d'expropriation au CERN (art. 31b, al. 2) ; le message indiquait qu'il « peut être exercé par le DEFR à la demande du CERN ». Dans le dispositif qui entrera en vigueur, le CERN est-il l'expropriant au sens de la LEx, et est-ce lui qui verse l'indemnité ? Citez la disposition, y compris dans le projet d'ordonnance. Si ce point n'est pas encore fixé, indiquez lequel des deux dispositifs — celui du message du 14 février 2024 ou celui de l'article 31b, alinéa 2, de la loi adoptée — le CERN tient aujourd'hui pour applicable. Nous relevons que ce point a été tranché devant le Parlement fédéral : au Conseil national, le 29 mai 2024, le conseiller fédéral Guy Parmelin a déclaré : « En cas d'expropriation, l'autorité d'approbation délivrerait un titre d'expropriation et l'indemnité à l'exproprié serait due par le Cern » (Bulletin officiel, séance du 29 mai 2024, objet 24.029). La conseillère nationale Céline Weber avait posé la question en ces termes : « Le Cern étant une organisation internationale, on le voit mal, de son plein gré, exproprier des gens dans le canton de Genève. […] qui, du canton ou de la Confédération, serait impliqué ? » Confirmez donc, par oui ou par non, que l'Organisation accepte la charge que le conseiller fédéral lui a attribuée devant le Parlement. Si elle ne le confirme pas, indiquez en quoi cette déclaration ne l'engage pas, et qui supporterait alors l'indemnité.
Quatre. Sur la ressource, car le message précise que l'indemnité est « versée par le CERN ». Les ressources ordinaires de l'Organisation proviennent des contributions de ses États membres : les états financiers 2025 en donnent le total sous la note 7.21, page 67, soit 1 227 515 milliers de francs suisses pour la seule année 2025, et ces contributions sont inscrites aux budgets publics des États membres. La Suisse est État membre et État hôte. **Nous demandons donc : l'indemnité d'expropriation est-elle prélevée sur les contributions ordinaires des États membres — oui ou non ?** Si elle l'est, il en résulte que la personne expropriée, en tant que contribuable d'un État membre, a contribué au fonds sur lequel son indemnité est prélevée, et nous demandons que ce point soit confirmé en ces termes. Si elle ne l'est pas, nommez la ressource sur laquelle elle est prélevée et le document qui la désigne. **Et cette indemnité est-elle imputée au budget du projet — de sorte qu'elle figure déjà dans le montant de 15 282 000 milliers de francs du tableau de la page 116 — ou s'y ajoute-t-elle ?** Si aucun document ne règle ce point, nous demandons que cela soit confirmé en ces termes, avec le nom et la fonction de la personne qui le confirme.
Nous relevons enfin une asymétrie que le droit applicable établit lui-même. L'article 6, alinéa 2, de l'accord de siège du 11 juin 1955 (RS 0.192.122.42) dispose : « Les propriétés et biens de l'Organisation, quel que soit le lieu où ils se trouvent ou la personne qui les détient, bénéficient de l'immunité à l'égard de toute mesure de perquisition, réquisition, confiscation, expropriation et de toute autre forme de saisie ou d'ingérence de toute autorité publique de quelque nature que ce soit. » L'article 31b, alinéa 2, de la loi adoptée le 27 septembre 2024 confère à cette même Organisation le droit d'exproprier les terrains d'autrui. Confirmez donc, par oui ou par non, que l'Organisation est titulaire d'un droit d'expropriation dont ses propres biens sont immunisés. Si vous tenez cette lecture pour inexacte, indiquez la disposition qui la corrige. Si vous indiquez que l'article 31b alinéa 2 est le texte applicable, confirmez que le CERN supportera les indemnités d'expropriation ; si vous ne pouvez le confirmer, indiquez que ce point demeure indéterminé et que le CERN a demandé, dans la consultation, à ne pas en supporter la charge. Nous précisons : le titulaire du droit d'expropriation et l'autorité qui conduit la procédure sont deux qualités distinctes, et la loi fédérale sur l'expropriation met l'indemnité à la charge de l'expropriant. Si le CERN estime que ces deux qualités peuvent être dissociées quant à la charge de l'indemnité, indiquez la disposition qui le prévoit. Enfin, puisque l'article 31b, alinéa 3, réserve la procédure d'expropriation au cas où les efforts d'acquisition de gré à gré « ont échoué » : indiquez qui constate cet échec, sur quels critères, et si le CERN estime pouvoir le constater lui-même.
1. Projet mis en consultation le 10 mars 2023 : le droit d'expropriation peut être exercé par l'autorité d'approbation des plans.
2. Formulaire de réponse du CERN, consultation LERI (recueil des avis, p. 128–132), sous la responsabilité de la Directrice des Relations internationales : « Le CERN part du principe que la procédure d'expropriation sera précisée par le biais de l'Ordonnance sur la procédure d'approbation des plans des constructions et installations du CERN et que la procédure d'expropriation sera conduite par le DEFR, au nom de l'État hôte. » Le CERN y écrit aussi qu'« exiger du CERN qu'il supporte les coûts des indemnités en cas d'expropriation aurait pour effet d'ajouter une charge supplémentaire sur le budget de l'Organisation ». La case de l'article 31n est restée vide. Les remarques générales figurent, selon ce formulaire, dans un courrier du 16 juin 2023 à la Mission permanente de la Suisse, « qui est annexé au présent formulaire ». Ce courrier figure aux pages 126–127 du recueil des avis publié, sous forme d'images scannées sans couche de texte : une recherche plein texte sur « Warakaulle » ou sur « 16 juin 2023 » ne le fait pas apparaître. Signé par Mme Charlotte Lindberg Warakaulle et adressé à Mme l'Ambassadrice Anna Ifkovits Horner, il demande aux autorités suisses leur soutien « pour l'acquisition et la mise à disposition, à titre gratuit, des terrains nécessaires à la poursuite des activités administratives et scientifiques de l'Organisation », projets « susceptibles de s'étendre au-delà des parcelles actuellement mises à sa disposition ». L'article 9, alinéa 1, lettre b, de la loi sur la consultation (LCo) rend les avis exprimés accessibles au public après l'expiration du délai de consultation.
3. Message du Conseil fédéral du 14 février 2024 (FF 2024 532) : « Le droit d'expropriation peut être exercé par le DEFR à la demande du CERN (l'indemnité étant versée par le CERN). »
4. Projet de loi joint au message (FF 2024 533), article 31b, alinéa 2, repris sans changement dans la loi adoptée le 27 septembre 2024 (FF 2024 2499) : « Le droit d'expropriation est conféré au CERN. »
5. Projet d'ordonnance VBAC et rapport explicatif du SEFRI du 26 février 2025, tous deux en allemand uniquement : la demande indique le mode d'acquisition prévu et l'état des négociations ; les efforts d'acquisition de gré à gré doivent être documentés ; le SEFRI agit par délégation du DEFR, y compris devant la Commission fédérale d'estimation. Qui conduit l'expropriation et qui verse l'indemnité n'y sont pas précisés. L'article 31b, alinéa 3, de la loi adoptée dispose par ailleurs : « La procédure d'expropriation n'est applicable que si les efforts faits en vue d'acquérir les droits nécessaires de gré à gré ou d'obtenir un remembrement ont échoué. »
Merci de répondre point par point, en reprenant la numérotation ci-dessous. Sur chacun des points, à défaut de réponse au fond, nous publierons, selon ce que votre réponse permet d'établir, soit qu'au 2 octobre 2026 aucun document, aucune disposition et aucune décision ne répond à la question posée, soit que le CERN dispose de l'élément demandé et refuse de l'indiquer, soit, en l'absence de toute réponse, que la question est restée sans réponse à la date de notre publication. Un renvoi à la compétence d'un tiers, à une phase ultérieure, à un document à venir, au caractère hypothétique de la question ou à une prémisse qui serait inexacte vaudra une telle absence de réponse au fond ; si vous estimez une prémisse inexacte, indiquez en quoi elle l'est. Un renvoi à la compétence d'un tiers sera en outre publié tel quel, avec le nom du tiers désigné et la mention que le CERN n'a pas répondu lui-même au point posé. Un renvoi à la confidentialité des travaux du Conseil, à l'inviolabilité des archives de l'Organisation, à la confidentialité de ses échanges avec l'État hôte, au secret de ses relations contractuelles ou à sa qualité de partie à une procédure ne dispense pas de répondre : si le CERN se prévaut d'un tel motif, qu'il l'indique expressément et le nomme, et nous publierons que le CERN refuse d'indiquer l'élément demandé en invoquant ce motif.
Un. Entre le 16 juin 2023 et le 14 février 2024, le CERN a-t-il demandé ou approuvé, par écrit ou oralement lors d'une réunion avec les autorités fédérales dont vous indiquerez la date, que le droit d'expropriation lui soit conféré ? Nommez le document et sa date, en répondant séparément sur « demandé » et sur « approuvé ». Si un tel écrit existe mais n'est pas public, indiquez-en la seule existence, la date, l'auteur et le destinataire, sans en divulguer le contenu. À défaut, confirmez qu'entre ces deux dates aucun écrit du CERN ne demande ni n'approuve que le droit d'expropriation lui soit conféré.
Deux. Dans ce courrier du 16 juin 2023, le CERN demande aux autorités suisses leur soutien pour la mise à disposition, à titre gratuit, de terrains susceptibles de s'étendre au-delà des parcelles actuelles. Dans son formulaire de réponse, il écrit qu'exiger de lui qu'il supporte les coûts des indemnités d'expropriation « aurait pour effet d'ajouter une charge supplémentaire sur le budget de l'Organisation qui devrait être compensée par les autres États membres ». La loi adoptée le 27 septembre 2024 lui confère néanmoins le droit d'expropriation. Le CERN maintient-il, au 2 octobre 2026, la position qu'il a exprimée le 16 juin 2023 ? Répondez par oui ou par non. Si oui, indiquez qui, selon le CERN, doit supporter les indemnités d'expropriation et le coût d'acquisition des terrains du FCC en Suisse.
Trois. La loi adoptée confère le droit d'expropriation au CERN (art. 31b, al. 2) ; le message indiquait qu'il « peut être exercé par le DEFR à la demande du CERN ». Dans le dispositif qui entrera en vigueur, le CERN est-il l'expropriant au sens de la LEx, et est-ce lui qui verse l'indemnité ? Citez la disposition, y compris dans le projet d'ordonnance. Si ce point n'est pas encore fixé, indiquez lequel des deux dispositifs — celui du message du 14 février 2024 ou celui de l'article 31b, alinéa 2, de la loi adoptée — le CERN tient aujourd'hui pour applicable. Nous relevons que ce point a été tranché devant le Parlement fédéral : au Conseil national, le 29 mai 2024, le conseiller fédéral Guy Parmelin a déclaré : « En cas d'expropriation, l'autorité d'approbation délivrerait un titre d'expropriation et l'indemnité à l'exproprié serait due par le Cern » (Bulletin officiel, séance du 29 mai 2024, objet 24.029). La conseillère nationale Céline Weber avait posé la question en ces termes : « Le Cern étant une organisation internationale, on le voit mal, de son plein gré, exproprier des gens dans le canton de Genève. […] qui, du canton ou de la Confédération, serait impliqué ? » Confirmez donc, par oui ou par non, que l'Organisation accepte la charge que le conseiller fédéral lui a attribuée devant le Parlement. Si elle ne le confirme pas, indiquez en quoi cette déclaration ne l'engage pas, et qui supporterait alors l'indemnité.
Quatre. Sur la ressource, car le message précise que l'indemnité est « versée par le CERN ». Les ressources ordinaires de l'Organisation proviennent des contributions de ses États membres : les états financiers 2025 en donnent le total sous la note 7.21, page 67, soit 1 227 515 milliers de francs suisses pour la seule année 2025, et ces contributions sont inscrites aux budgets publics des États membres. La Suisse est État membre et État hôte. **Nous demandons donc : l'indemnité d'expropriation est-elle prélevée sur les contributions ordinaires des États membres — oui ou non ?** Si elle l'est, il en résulte que la personne expropriée, en tant que contribuable d'un État membre, a contribué au fonds sur lequel son indemnité est prélevée, et nous demandons que ce point soit confirmé en ces termes. Si elle ne l'est pas, nommez la ressource sur laquelle elle est prélevée et le document qui la désigne. **Et cette indemnité est-elle imputée au budget du projet — de sorte qu'elle figure déjà dans le montant de 15 282 000 milliers de francs du tableau de la page 116 — ou s'y ajoute-t-elle ?** Si aucun document ne règle ce point, nous demandons que cela soit confirmé en ces termes, avec le nom et la fonction de la personne qui le confirme.
Nous relevons enfin une asymétrie que le droit applicable établit lui-même. L'article 6, alinéa 2, de l'accord de siège du 11 juin 1955 (RS 0.192.122.42) dispose : « Les propriétés et biens de l'Organisation, quel que soit le lieu où ils se trouvent ou la personne qui les détient, bénéficient de l'immunité à l'égard de toute mesure de perquisition, réquisition, confiscation, expropriation et de toute autre forme de saisie ou d'ingérence de toute autorité publique de quelque nature que ce soit. » L'article 31b, alinéa 2, de la loi adoptée le 27 septembre 2024 confère à cette même Organisation le droit d'exproprier les terrains d'autrui. Confirmez donc, par oui ou par non, que l'Organisation est titulaire d'un droit d'expropriation dont ses propres biens sont immunisés. Si vous tenez cette lecture pour inexacte, indiquez la disposition qui la corrige. Si vous indiquez que l'article 31b alinéa 2 est le texte applicable, confirmez que le CERN supportera les indemnités d'expropriation ; si vous ne pouvez le confirmer, indiquez que ce point demeure indéterminé et que le CERN a demandé, dans la consultation, à ne pas en supporter la charge. Nous précisons : le titulaire du droit d'expropriation et l'autorité qui conduit la procédure sont deux qualités distinctes, et la loi fédérale sur l'expropriation met l'indemnité à la charge de l'expropriant. Si le CERN estime que ces deux qualités peuvent être dissociées quant à la charge de l'indemnité, indiquez la disposition qui le prévoit. Enfin, puisque l'article 31b, alinéa 3, réserve la procédure d'expropriation au cas où les efforts d'acquisition de gré à gré « ont échoué » : indiquez qui constate cet échec, sur quels critères, et si le CERN estime pouvoir le constater lui-même.
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